日本如何对腐败防微杜渐?

6月24日,一条来自日本的新闻轰动世界:日本最年轻的市长藤井浩人因涉嫌受贿罪被逮捕。1984年出生的藤井英俊帅气,2010年10月,年仅26岁的他竞选岐阜县美浓加茂市市议员,高票当选。2013年6月,他参加市长竞选,再次成功,28岁就成为市长,一时轰动全国。但仅仅一年后,他就因涉嫌受贿罪被逮捕了,政治生命很可能从此终结。

  爱知县警方发布消息称,在当选市长前3个月,还是市议员的藤井与爱知县名古屋市一家地下水设备公司的社长中林正善相识,帮助中林社长在美浓加茂市市立中学设置了一套自然循环型雨水净水系统,收取了中林社长的好处费10万日元。当选市长后,藤井又帮助中林在中小学校游泳池水净化工程招投标中中标,收取好处费20万日元。今年2月,中林因其他犯罪被捕,他供出了藤井。

  30万日元,只相当于人民币1.8万元,但日本对于犯罪的定性,不以金额大小论,而是以性质定罪。尤其是公职人员犯罪,其性质比一般人更严重。日本警方对于公职人员的犯罪,搜查追究得也更为严厉,越是知名的政治人物,警方搜查得越起劲。

一旦罪名成立,藤井将面临什么后果呢?可能是2年左右的刑期,即使以缓期和罚款来处罚,他的政治生命肯定就此完结,以后再参选也不会有人投他的票。因为有犯罪纪录,一般的公司也不会雇佣他。如果自己开公司,大公司不会和他做生意。如果去愿意收留他的小公司打工,犯罪案底也会跟随他一生,向银行贷款买房子都受影响。

刑法、公务员法和伦理法

日本公务员要受到哪些法律约束?首先是刑事法律。像藤井浩人这样的涉嫌盗窃、利用职务之便贪污受贿行为,将受到刑事处理。

而不论是否触犯刑律,如果违反《国家公务员法》,或者有悖职务所要求的义务,或者有与公仆形象不符的行为,还将受到《国家公务员法》第82条的惩戒处分。惩戒处分具体分为“免职”“停职”“减薪”“警告”四种,这些惩戒将对公务员在升级、升格、年终及工作补贴、退职补贴等方面产生影响。

除了《国家公务员法》,日本驻华大使馆政治参赞有马孝典写了一篇《日本公务员的丑闻及恢复国民信赖的措施》一文,介绍了日本的另外一部针对国家公务员的法律——《公务员伦理法》,它对公务员的日常行为准则作出了严格规范,可以说是一部对公务员腐败行为防微杜渐的法律,旨在摧毁日本一度流行的“接待文化”,将行政腐败扼杀在萌芽状态。

这篇文章在网络广泛流传,引起了不小轰动,也被不少中国媒体报道。笔者曾问有马先生,作为外交人员,为何要写这样一篇文章在中国发表,有马说:作为新一代的外交官,希望中日外交不仅仅是政府间的外交,更应是两国人民间的交流。希望能让更多的中国普通人了解日本,而中国当前的反腐浪潮波澜壮阔,也深得民心,所以想介绍一下日本的反腐经验,让更多人了解日本这方面的情况。

上世纪八九十年代,日本公务员的腐败丑闻不断爆出,遭遇到了严重的信任危机。1988年发生了“利库路特事件”,一些日本政治家、官僚、财界人士、媒体高官收受“利库路特”公司内部股份,成为日本“二战后最大贿赂事件”。一批涉案人员被抓,时任日本首相竹下登黯然下台,执政的自民党在接下来的参议院选举中遭到惨败。

1995年,大藏省(现财务省)的两名高官接受民间超标准接待而主动辞职。1996年,通常产业省(现经济产业省)5名高官也因接受民间超标准接待而辞职。1996年11月发生的“彩福祉集团”行贿事件等官员腐败丑闻不时见诸报端,日本上下普遍感到“事态严重”。

当时,在日本民众看来,腐败不仅限于一般的公务员,而且还涉及到了各中央政府机关的高级官员;类似腐败丑闻接连不断,使得民众对公务员的信任程度一降再降;有关部门在腐败丑闻发生后的应对和对国民的解释不够充分,加大了国民对国家公务员的道德和自净能力的疑问。此外,在泡沫经济破灭后民企大幅减员,而毫发无损的国家公务员却不断曝出腐败丑闻,也更让民众对公务员的腐败行为痛恨不已。

在这种情况下,日本成立了国家层面的“国家公务员伦理审查会”,为公务员职业道德的法制化铺路,同时,朝野各党也一致行动杜绝腐败,最终在1999年日本众参两院全会一致通过了《公务员伦理法》,接下来又通过了制定具体事项的《公务员伦理规章》,两者于2000年4月1日一并实施。

《公务员伦理法》织起来的反腐大网

今年3月,笔者旅日期间,到日本东京的国家公务员伦理审查事务局采访,日本人事院伦理企划官幸田将寿先生介绍了日本国家公务员伦理审查会的情况,也回答了《公务员伦理法》和《公务员伦理规章》中笔者感兴趣的问题。

日本公务员分为国家公务员(约639000人)和地方公务员(约2769000人)。国家公务员分为“特别职”和“一般职”。“特别职”包括各省厅的大臣、副大臣、政务官(相当于中国国务院的各部部长、副部长),大使约400人,防卫省职员约269000人,国会议员约4000人,法官约2000人,法院职员约24000人。一般职包括“非现业国家公务员”约275000人,检察官约3000人,“特定独立行政法人职员”约63000人。而《公务员伦理法》《公务员伦理规章》适用于“一般职”的公务员。

《国家公务员法》与《国家公务员伦理法》的关系是,《公务员法》是对公务员普遍行为规范的规制,包括宣誓、服从法令职务命令、争议行为的禁止、失信行为的禁止、守秘义务、职务专门义务、政治行为限制、企业隔离、其他限制等;而《伦理法》《伦理规程》主要规制公务员与利害关系人的关系。而受贿、滥用职权等行为,则进入刑事审判程序。

《伦理法》包括“行为准则”和“汇报制度”两大部分。行为准则规定,禁止不正当的差别性待人接物;禁止以职务之便谋取私利;禁止引起国民怀疑或不信任的其他行为。具体包括,禁止从利害关系人那里接受金钱或物品馈赠和招待等。

利害关系人包括:(1)提出许可及认可申请的人;(2)提出补助金申请的人;(3)被入室搜查的对象;(4)接受不利安排的对象;(5)接受行政指导的对象;(6)特定中央行政部门所辖行业的项目执行人;(7)契约的对象;(8)接受预算、级别名额、名额审定的国家机关,等等。

禁止包括:(1)对金钱、物品、房地产等赠与的接受;(2)对金钱借贷的接受;(3)对物品、房地产等无偿借用的接受;(4)对无偿服务的接受;(5)对内部股票转让的接受;(6)对酒食等招待的接受;(7)一起旅行、打高尔夫球、玩游戏(玩麻将牌等)。

日本人的精细充分体现在法律制定方面,有时在中国人看来会觉得精细到了过于繁琐的程度。比如对禁止行为的具体规定就非常细致,甚至连打高尔夫球或玩游戏时的“费用均摊”,亦属禁止行为。

而“汇报制度”分为三种,一是汇报接受的赠与等,二是汇报股票交易等,三是汇报收入所得。接受赠与的金额一旦超过2万日元(约1200元人民币)就必须向公众公开。

可以说,《伦理法》和《伦理规程》就像一张大网,将公务员与利害关系人可能发生的所有轻微的腐败行为都罗织在其中,使得公务员很难找到一点可以腐败的缝隙。

一旦公务员出现违法《伦理法》《伦理规程》的行为,就会由国家公务员伦理审查会进行惩处。这个伦理审查会相对于日本内阁是超然独立的,内阁官员即使是总理大臣也不可能对它施加什么影响。今天的伦理审查会由一位会长和4位委员组成,池田会长和一宫委员以前是法官,中村委员以前是工会领袖,前田委员是大企业负责人,羽入委员是一位学者。他们德高望重,在各自的专业领域都非常杰出和资深,在执法上当然会公正严谨。

《公务员伦理法》和《伦理规程》从2000年4月开始实施,一开始就引起激烈的争论,甚至出现过一些过激反应和混乱。有人认为过于严厉不近人情,也有人认为限制条目繁琐,难免使公务员畏首畏尾,影响正常公务的执行。但十几年过去了,日本公务员已经普遍适应了《伦理法》和《伦理规程》,用它们严格约束了自己的行为。

值得镜鉴的日式反腐

2、由于是将单一案件里受到处分和施予教育的件、人数分别计入各项,所以各项(开除等)合计数字与处分件数不一致。

3、由于是将单一案件里受到的不同处分件、人数按照种类计入,所以各项(开除等)合计数字与处分件数不一致。

从这张表里可以看出,2008年受到《伦理法》和《伦理规程》处分的公务员件、人数是“57(267)”,而到了2012年,受到处分的件、人数仅有“16(63)”,件、人数明显减少,公务员的行为得到了很大程度上的规范。

相较于之后的几年,2008年被处理的公务员为什么多呢?因为在2008年,1402名日本公务员用公费深夜乘出租车时接受司机揽客用的啤酒、小吃及小额现金,事件曝光后,民众哗然,当年受到处理的公务员较多(本表只反映国家公务员受处理情况,不包括地方公务员)。这一事件之后,公务员违法伦理法和伦理规程的案例就大为减少了。

国际反腐组织“透明国际”每年公布各个国家的廉洁程度排行。2001年,91个国家中,日本排在第21名,中国则排在第57名。2013年,177个国家中,日本为第18名,中国则为第80名。

看来,如何约束公务员的日常公务接待行为,如何做到对腐败行为“零容忍”,不给腐败行为任何一点缝隙,日本的《公务员伦理法》和《伦理规程》非常值得中国借鉴。

作者:李蒙,《民主与法治》高级记者。

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