文/新浪财经专栏作家 唐志军
单纯的反腐，并不能解决对国有企业的监督问题。真正重要的是，重构权力结构，减少国企数量和打破国企垄断，构建起对国企有效的、立体式的、全方位的监督制度体系和主体体系。唯有这样，国有企业才会真正成为全民所有、全民所享的社会财富创造者，而不是少数利益集团的牟利机器。
又一个央企老总倒在反腐的达摩克利斯之剑下！他，就是央企华润集团的董事长宋林！
为什么一个接一个的国企老总和诸多高管会前腐后继，并最终沦为阶下囚呢？
关键就在于对国企及其高管的监督是一件非常困难之事！从某种程度而言，监督国企比监督政府更加困难！
能否有效监督是人类合作或集体行动中所面临的主要困境之一。
在组织内部，如果不能有效地监督行为当事人，在利己主义的诱惑下，人们就有采取机会主义行为的空间和机会，或将集体利益窃为己有、或将成本转嫁他人、或对己之责任推卸，从而导致合作或集体行动无法进行。因此，监督对任何组织来说，都是核心所在。
而在组织外部，如果组织外的群体不能对组织进行有效的监督，组织的经营或运作就会偏离公众的价值、利益和期盼。
比如说，如果市场不能有效地监管企业，企业很可能作假作恶—-如发布虚假财务报告、生产假冒伪劣产品—-从而损害消费者或其他利益相关者的利益。
不过，来自市场的竞争性和政府的强制性能较好地解决对私人组织的监督问题(尤其是在长期中而言)。真正困难的，是对拥有公权力组织的监督。因为，监督的核心问题是主体间的权力配置结构问题。
如果各主体的权力比较均势—-就像完全竞争市场或较健全的民主政制下，竞争和制衡的压力将会改变制度规则、信息结构、委托代理链条长度和组织的价值取向，进而促进监督走向充分和有效。
而如果权力结构是失衡的，此时拥有公权力的组织往往就会成为强势权力群体。在此结构下，弱势的群体将无法通过制衡的力量来改变社会的制度规则、组织的信息透明度及其价值取向。最终，拥有公权力的组织将因为监督的不完备、不到位而走向腐化和堕落。
而在所有公权力组织中，政府和国有企业是其中的两大主体(当然，中国还有所谓的事业单位)。那么，对这两个公权力组织的监督，哪个更加困难呢？
比较对政府和国企管理人员的监督难易，取决于以下几个因素：谁的价值目标更异质化，谁面临的监督主体更多、监督制度更完善，谁面临的预算和支出约束更强更硬化，谁具有更多的私人信息空间，谁更容易与他人组成合谋的利益集团。通过对比分析以上几个因素，我们就可以得出是政府更难被监督还是国有企业更难被监督。
其先，在价值取向上，相比政府，国有企业的经营目标更趋盈利性，而非公益性。
一般而言，监督有三种形式：一种是自我监督，一种是相互监督，一种是第三方监督。其中，成本最低的是自我监督。但自我监督是否有效，则很大程度上取决于被监督主体的价值取向和行为规范。尤其对公权力组织而言，自我监督的价值是非常大的。如果公权力组织及其成员都有着很强的公共价值取向和很强的自我道德约束，那么，它们就会善待公权力，避免其沦为追求私人利益的器具。
在这一点上，虽然政府是多目标和多任务的，但基本而言，政府作为全体国民的代理人，其存在根本就在于向社会提供安全、公平正义、秩序、经济增长和基本公共服务；而且，在我国，共产党是执政党，其党章规定共产党员是全心全意为人民服务的，党通过政府来执政就是为了追求国家富强和人民幸福。
反过来说，国民也不允许一个以盈利为目的的政府存在。因此，政府的经营目标主要是公益性的，以追求公众价值最大化和社会和谐为根本。然而，就国有企业而言，它首先是企业！而企业的第一天性就是追逐利润。
而且，在国有企业资产要保值增值的要求下，在国有企业垄断着许多重要资源、重要市场的状况下，在国有企业高管的政绩追求下，中国的国有企业基本丧失了公益性，而以盈利性作为其主要甚至是唯一的经营目标。在此目标下，国有企业就很容易依仗其掌握的大量资源和投资权力而走向利益集体。
其二，在监督主体和制度上，相比政府，国有企业的监督主体更少、监督制度更不完善。对中国中央政府以下的政府及其官员而言，其监督和制衡主体众多，包括上级政府、纪委、公检法，同级的人大、纪委、公检法，还包括众多的媒体、民众、民主党派、社会组织以及下级政府等。
由于对政府监督制衡的演化发展历史时间很长、政府与每个个体利益联系之紧密、政府政策对不同群体利益影响之深远，导致每个人、每个组织在某种程度上都是政府的监督者和评判者。
对国有企业而言，虽然其监督主体也包括政府、纪委、公检法、人大、公众以及市场里的上下游客户。但是，其真正的监督主体就是由政府派生的国资委[微博]和一些负责任的媒体。
上级和同级纪委、人大、公众等都缺乏足够专业的、有效的渠道来监督和制衡国有企业；与国有企业有着业务往来的上下游企业则由于利益共同性和依附性而缺乏监督国有企业的激励。
在制度方面，对政府及其官员的监督和制衡制度也是比较完备的，不仅包括多种立法，还包括各种党的纪律和规定，以及来自其他主体和政府间的不成为的隐性监督和制衡制度。但对国有企业的监督，目前还没有一部真正意义上的《国有企业监管法》出台，有的只是来自中央政府、国资委[微博]和各地方政府对国有企业的一些经营管理方面的制度约束，而且这些监管制度也远未完善，还存在很多漏洞。
即便出台了一些制度，但在实践中，则受国有企业垄断性资源和权力的约束，导致这些制度流于失守(如许多媒体报道，地方政府对于拥有垄断性资源的国有企业来说，只能逢迎巴结，而不是监督制衡；而且，由于国有企业的跨区域经营，对其的监督制衡就更加困难)。
其三，在收入和支出上，相比政府，国有企业的收入和花钱方式更隐晦、更具操控性。对政府而言，其收入有着很大的制度刚性，作为政府主要收入来源的税收和政务服务收费、罚没以及发债，都要受到相关制度的强有力的约束。而且，修改这些制度所需要的时间也很长(比如税收制度的修改)。
最重要的就是，如果政府乱搞收入，它将激起民愤，导致政权不稳。然而，对于国有企业而言，其收入主要是经营性收入和来自政府的补贴收入。在经营性收入方面，国企高管有着很强的控制权，可以根据自己意愿选择主要交易对象、交易条件和交易契约。
正是这种市场化的交易性，就可以使国企高管很容易将自己的私利隐藏在交易中，从而规避来自其他方面的监管(典型的，如把本该属于国企的收入以回扣、受贿等方式转移到亲朋或自己手上，从而引发国企收入损失)。
在补贴性收入方面，一些垄断国企也可以假借各种理由，或者挟持或者欺骗或者共谋，来获取来自中央政府或地方政府的补贴。就花钱而言，无论是政府的购买性支出还是转移性支出，都有着较大的刚性，都受预算限制，并且受人大监督和审核。
如果政府乱花钱，导致支出大于收入，它将背负严重的债务，并作为最终责任者，来承担由于债务危机所带来的危害和责任(最典型的，就是因政府债务危机而被迫下台)。然而，国有企业支出的透明度和刚性却因为其市场交易性、投资多元性、经营保密性、经营波动性而大打折扣。一旦有人质疑，他们可用“市场波动或者投资或交易经验不足、交学费”等托词作为回应。并且，一旦发生资不抵债问题，国有企业也不是最终的债务承担者—-最终的债务承担者是政府和民众。换言之，国有企业面临的是债务软约束！
其四，在信息方面，相比政府，国有企业的委托代理链条更长，信息更容易被私利化。在委托代理理论看来，监督的有效性和利益的异质性会受到委托代理链条长短的影响。
委托代理链条越长，委托人越难有效地监督代理人，此时，代理人越容易依仗其私人信息为自己牟取私利，其利益的异质性也就越大。
就中央政府而言，其委托人是全体国民，中央政府及其官员是代理人，这个委托代理链条只有一环。就地方政府而言，其委托人是辖区居民和上级政府，委托人和代理人之间的链条也只有一环。
然而，就国有企业来说，民众首先要委托政府对其进行经营和监管，然后政府又要委托国资委等部门对国有企业进行监管，国有企业如果有分公司的话，国企总公司还要委托其他机构对分支机构进行监管。因此，国有企业的委托代理链条较之政府要长很多。
在此条件下，其经营管理者就有许多机会将国有企业经营管理中的信息私人化，并且一旦监督不到位、不完善，他们还可能故意扭曲信息，将原本应该公开透明的信息隐蔽化和选择性公布。这样，他们就可以通过操纵信息，并将这些信息与其所掌握的巨额资源相结合，进一步用于自肥，从而偏离来自委托人的利益目标和逃离来自委托人的有效监督。
其五，在合谋方面，相比政府，国有企业更容易俘获政府官员，组成利益联盟。就政府各部门之间而言，在预算和职位有限性的约束下，其竞争性远大于合谋性。因此，一个政府部门较难俘获另一个政府部门的官员，共谋起来，组成腐败集团(当然，在中国也存在不少政府部门间共谋腐败之事)。
不过，从中国的现实来看，更多的合谋是来自国有企业和其他主体间的合谋。这其中，首先是政府官员与国有企业管理者之间的合谋。
政府与国有企业之间的关系而言，一方面，政府需要国有企业的支持(中央政府需要国有企业的政治支持，而地方政府则需要国有企业的金钱和资源支持)；另一方面，国有企业也需要政府官员的权力支持。这样一来，政府官员与国有企业高管们之间就很容易合谋起来，沆瀣一气地组成利益集团来榨取百姓财富。
于是，我们就可以看到，在周xx当权时期，他通过其子周滨、其兄弟、其侄子等人与中石油、中石化[微博]等国有企业的高管们相互勾结起来，组成强大的利益集团，将集体性腐败进行得空古绝今！其次，是国有企业和其交易伙伴之间的合谋。从披露的大量有关国有企业的腐败案件中，可以看到，国有企业高管为了转移国企利益，常常会与其交易对象进行合谋，共同转移国家财富。
以上的分析表明，对国有企业的监督是非常非常困难的。理论上如此，现实中是不是这样呢？
现实的情况是，从这几年披露的数不胜数的有关国有企业的腐败窝案以及国企的不正当逐利行为，就完全实证了我的理论观点。中国移动[微博]公司、中国石油、中国石化、中粮集团、中国石化、南方电网、华润集团、中国电力集团的多个省级分公司…。。都发生了令人触目惊心的腐败窝案。其发案金额动辄几十亿乃至数百亿，且腐败现象呈现出明显的利益集团化、联合分赃化以及公开掠夺化的趋势。
就其根本，是在权力结构失衡下，如果不能对国有企业进行有效的制衡、监督和管理，大部分国有企业最终都会沦为利益集团—-政府当权者和国企高管的牟利机器。是因为，在所有权虚置的情况下，企业的所有权并不重要，真正重要的是控制权。此时，那些拥有控制权的代理人—-即政府当权者和国企高管，就可以摆脱委托人的利益约束和监管约束，通过操控企业的各种交易，将本应属于委托人—-即全体国民和中央政府—-的利益转移到自己手上，为自己及亲朋牟取巨额利益。
党和政府不是没有认识到国有企业的腐败窝案频发和国有企业成为利益集团提款机的现实，而是对此有着清醒的认识，并采取了多个措施来破解此难题，如：加强对国有企业的巡视和反腐败、提高国有资本收益上缴公共财政比例、对国有企业进行拍卖和重组、提高国有企业的透明度、加强对国有企业的纪律约束等等。然而，遗憾的是，我们看到的依然是国有企业高管们以权谋私的腐败趋势有增无减！
为什么会如此呢？原因就在于，相对于对政府的监督和制衡而言，对国有企业进行有效监管的难度更加大，监管空白更加多。这样就使得掌握国有企业控制权的主体可以更隐晦、更秘密、更多样化地将公共利益转化为私人利益，进而使得国有企业失去了其应有的功用，而沦为某些利益集团的牟利机器。
因此，我想告诉各位的是，单单靠反腐，是无法根除国企的集体性腐败的，也无法改变国有企业沦为利益集团牟利机器的宿命。因为，单纯的反腐，并不能解决对国有企业的监督问题。真正重要的是，重构权力结构，减少国企数量和打破国企垄断，构建起对国企有效的、立体式的、全方位的监督制度体系和主体体系。唯有这样，国有企业才会真正成为全民所有、全民所享的社会财富创造者，而不是少数利益集团的牟利机器。
(本文作者介绍：经济学博士，湖南科技大学经济学教师。)
来源：新浪
