江濡山:农村土地改革最新动向

农村土地“集体所有”的基本政策不会动摇,无论是农民还是市民,都不可能获得土地财产的私人所有权,而只有使用权,农村改革无论如何加力,短期内都不能突破这个大前提。因为唯有如此,才能牢牢掌控农村土地的主动权,防止出现大量失地农民可能引发的社会问题。

农村土地改革最新动向
村土地改革最新动向

在我看来,如果中国农村的土地改革问题,一天不改革到位,中国城乡各项改革就不可能步入健康平稳的发展轨道。从目前高层的改革动向来看,鉴于邓小平确定的农村联产承包责任制系列政策,不仅已经完成了预期的历史使命,而且越来越明显地阻碍了农村生产力的进一步发展,导致整个农村经济社会发展与城市改革发展的落差很大。

因此,作为第一核心经济要素的土地的相关改革,如果没有实质性的突破,整个中国农村经济社会发展相对落后的局面,就不可能得以改变。自进入本世纪以来,土地制度的落后和僵化,已经成为困惑并阻碍整个农村改革发展的核心阻力。

围绕土地产权的改革问题,也成为最有争议、最有“难度”的改革命题。在农民形式上“拥有”土地、却对土地改革没有实质性话语权的大的社会背景下,土地的资产属性与政治属相,到底如何影响并改变中国农民命运,的确是一个让很多人备感纠结的事情。

可能很多人没有注意到这样一个重要动向:9月29日召开的中央全面深化改革领导小组第五次会议,审议了两份与农村土地制度改革有关的重要文件:《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》和《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》。

对此,习近平特别指出:现阶段深化农村土地制度改革,要更多考虑推进中国农业现代化问题,既要解决好农业问题,也要解决好农民问题,走出一条中国特色农业现代化道路。我们要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。

要尊重农民意愿,坚持依法自愿有偿流转土地经营权,不能搞强迫命令,不能搞行政瞎指挥。要坚持规模适度,重点支持发展粮食规模化生产。要让农民成为土地适度规模经营的积极参与者和真正受益者。要根据各地基础和条件发展,确定合理的耕地经营规模加以引导,不能片面追求快和大,更不能忽视了经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情。

对工商企业租赁农户承包地,要有严格的门槛,建立资格审查、项目审核、风险保障金制度,对准入和监管制度作出明确规定。” 习近平还特别强调:要“积极发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能改革试点的目标方向,是要探索赋予农民更多财产权利,明晰产权归属,完善各项权能,激活农村各类生产要素潜能,建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。

搞好这项改革,一项重要基础工作是保障农民集体经济组织成员权利。要探索集体所有制有效实现形式,济运营新机制。搞好这项改革,一项重要基础工作是保障农民集体经济组织成员权利。要探索集体所有制有效实现形式,发展壮大集体经济。

试点过程中,要防止侵吞农民利益,试点各项工作应严格限制在集体经济组织内部。我国农村情况千差万别,集体经济发展很不平衡,要搞好制度设计,有针对性地布局试点。

由此可以看出中央在农村土地改革问题上的基本立场和意图是:

第一、农村土地“集体所有”的基本政策不会动摇,无论是农民还是市民,都不可能获得土地财产的私人所有权,而只有使用权,农村改革无论如何加力,短期内都不能突破这个大前提。因为唯有如此,才能牢牢掌控农村土地的主动权,防止出现大量失地农民可能引发的社会问题。从这个层面上讲,现阶段农村进行的土地“确权”登记,不是土地所有权层而是“使用权”的确权登记,为下一步土地使用权的流转,做好基础准备。

第二、政府将积极支持土地在农村村民范围内流转,限制城市产业力量和产业资本的进入。这主要是为了防止城市富裕阶层的资本流入土地市场。这一政策取向显然不利于非农企业及非农身份的个人购买农村土地,以防止产业资本挤占村民群体的农村集体土地资产。土地流转的优惠政策,仅仅限于农民将经营权的转让,而且鼓励农民以经营权入股相关产业项目或公司。

这个意图的改革,在更大程度上首先是为了维持农村的“稳定”,然后才是推动农村的发展的改革。尽管产业力量和产业资本一旦进入农村土地市场,会大大提高农业的现代化和生产力水平,但有可能把农村弱势群体,挤到更加落魄的境地。

第三、积极倡导和推动农民办“股份合作制”经营机构,并鼓励在此基础上土地流转。从此次会议的核心精神来看,政府将鼓励多种形式的村民专业合作社组织与村民个人基于市场化的土地使用权的流转,而且重点支持规模种化的粮食生产。

总体来看,这仍是一个不彻底的农村改革思路,其焦点和难点在于:国家(村集体)给予农民多长时间的土地使用权,如果土地经营使用权超过30年,那就等于事实上的土地长期占有,这实际上是把眼下的土地所有权这个难题,留给后人去解决。如果农民对土地的使用权超过30年,这对于投资资本是有较大吸引力了,如果时间太短,则没有太大意义。

当然,关于农村经济发展及农村土地制度的改革与管理层面,从国家到地方,还有不少“相互打架”的现象,需要在改革进程中逐一消化。

文/江濡山

(本文作者介绍:香港环球经济电讯社首席经济学家、哈佛大学肯尼迪政府学院访问学者、高级研究员,政府及财团大型投资项目顾问,产业项目风险及可行性评估专家。 )

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