“新马路上种黄豆”为何会发生

近日,江苏省泗洪县发生了一起荒唐事:20多条即将通车的柏油路,短时间内被覆盖半米深的土并种上了黄豆。为何新修的马路要铺土种豆?泗洪县国土局局长李爽说,豆子是老百姓种的。事实真的如此吗?其背后又有何根源?

根据以往经验,在新马路上种黄豆,应该是为了骗过天上的卫星

马路下的土地,是被国土部门认定的“违法占用的耕地”

这片覆满黄豆的柏油路(下图),原为村民水稻田。“黄豆路“不止这一条,据媒体调查,从去年开始,泗洪县修建了许多柏油路,但在今年6月初,有20余条新修柏油马路突然被黄土覆盖,并种上了黄豆,“马路就跟消失了一样”。

别出心裁的马路上种黄豆

这些路所属的土地,本来都是周边程庙村、高庄、曾庄、蔡庄、周李村的水稻田,后来土地被征收了,但村民指责“占地修路没有手续”。实际情况如何呢?在国土资源部网站上有一条短消息称,今年4月27日,国家土地督查南京局,对宿迁市土地使用情况进行了例行督察。随后,宿迁市委市政府要求相关县区政府(包括泗洪)对督查组反馈问题进行全面整改,其中要求各县拆除部分违法用地。

同时,根据江苏省国土部门的公开数据显示,截止今年6月底,宿迁市对土地例行督察发现的违法用地中,已拆除或复耕土地达8000多亩。而泗洪县国土局局长李爽也对媒体表示,这些马路之所以覆土,并非为应付检查,而是在落实对违规用地的整改。

由此我们可以判断,这20多条马路,显然是在督查组巡视后被发现的“违规用地”,而马路已经建成,“拆除违法用地”显然不太可能,于是宿迁市即采用“复耕”的模式,作为对违法用地的修正。

马路上的黄豆,是为了蒙骗国土资源部执法利器“卫星遥感”

国土资源部曾对媒体表示,全国违法用地数量庞大,而督察组人数有限,无法深入到各地进行实地勘测。所以从2000年开始,为了对全国土地的使用情况进行实时监控,国土资源部利用土地卫星遥感图片进行“卫片执法”,并于2010年将检查面覆盖全国。

卫星遥感等技术手段可将同一地域前后两个不同时间的卫片进行叠加对比,从而反映出该地域土地利用的变化情况。

所谓“卫片执法”,是通过卫星遥感技术,将一个地区的土地利用情况形成卫星图片,通过对这一区域前后不同时间的卫星图片进行对比,哪里出现违建,哪里乱占耕地,可以一目了然地反映出来。

但是“卫片执法”显然无法分辨“这本是一片种黄豆的田”和“这是被铺上半米深的土后种上黄豆的马路”。对于“农民自己种的”这种说法,不仅多方记者的调查结果不认可,20多条马路全部被农民“统一”地种上黄豆,显然也不现实。

之所以说是蒙骗卫星,是因为在督察组查出违规土地后,卫星还会进行“复查”,只有复查通过了,才算整改成功。此前媒体报道,2011年,国土资源部土地卫片执法检查时,查到安徽郎溪县新城区存在违规用地。在被要求整改后,当地政府在建筑工地插油菜哄骗卫星,原因就是“不能在限定期限前完成整改,仍会被卫星界定为违规,地方领导轻则被约谈,重则撤职。”

关于蒙骗卫星的例子,这已经不是第一起了。2010年,江苏邳州为迎接国土部抽查,以每天50元的价格雇村民到千岛湖工地铺稻草和玉米秆,用黑网遮盖在建工地,欺骗遥感卫星,检查过后,再继续开工;2012年,山东枣庄市一些非法占用耕地的水泥厂、化工厂,为了应付卫星遥感,将黄土撒在水泥地面上;2013年,江苏南通市港闸经济开发区为逃避国土资源部卫星遥感检查,以伪装手段对非法建设的场地进行盖土播种、刷绿漆、使用军事伪装网等,将建筑工地伪装成耕地。

通过盖土播种、刷漆、覆网,原本的建筑工地被伪装成了耕地

“荒唐地上,欺骗天上”的伎俩发生的现实原因

大背景:耕地数量被死死限制,而城建用地需求连年增加

土地有许多用途,除了生产粮食,还可以建房,修高速公路,做停车场,做休闲公园,等等。很多人认为,肯定是粮食最要紧,如果粮食真的不够,公园可以不要,高速公路可以不修,保证吃粮最重要。另外,在06年之前,我国的耕地面积也确实在持续减少。

2002至2012中国耕地数量变化

基于上述逻辑和背景,据《南方周末》报道,在2006年9月召开的国务院常务会议上,温家宝在看到《全国土地规划纲要》上写“到2010年要保17亿多亩耕地”时,“总理急了,说有17就有16,要坚决守住18,而且要守到2020年。”于是,中国政府划了条“红线”,要确保耕地数量不少于18亿亩。

一方面,“18亿亩红线”为建设用地带来了阻碍;另一方面,近年建设用地增量也非常大:2011年相比2002年,城建用地增加68%,而同期城镇人口只增加了38%。

所以明面上,打农民宅基地的算盘;背地里,占用耕地未批先建

城市化至今,全国大多数城市都经历过一轮“三旧改造”,能够释放的存量土地已经非常有限,所以只能想方设法从农村找“增量”,打的算盘是宅基地和耕地。打宅基地的主意,就是“实行土地增减挂钩”,即将宅基地变为耕地,换取建设用地指标,近年的“农民上楼”运动,就是由此展开的。这是明面上的。

背地里,有大量工程占用耕地未批先建,因为缺口实在太大。怎么搞到土地指标,是涉及到地方发展的头等大事。据一份研究报告的不完全统计,全国各省市的土地指标缺口至少在一半以上,部分地方甚至高达2/3。以河南省为例,2011年河南工业化、城镇化需要60万亩建设用地,但是实际获批的土地指标只有20万至25万亩,用地缺口接近2/3。

在现实的缺口下,全国违规占用耕地未批先建的情况很普遍。2010年,国土部表示,凡是地方违法违规土地面积达到当年新增建设用地面积15%以上的,其地方政府一把手要被问责。而就在当年,有12个地方政府的负责人被国土资源部约谈。北京师范大学环境学院教授赵烨,也专门核查过1997年到2010年的违规非农建设占用耕地面积——2746.5万亩,相当于半个海南省版图。

为了表面上守住耕地,“违规征用—挪用—伪装—躲过检查”的模式已经形成产业链

为了守住耕地数量,国土资源部很重视对违规征用农地现象的查处,搞出个“卫星遥感”,也是为了掌控全局。但对地方政府而言,不管是出于政绩还是利益寻租,多搞出点建设用地,有百利而无一害。即使在巡视中被发现局部问题,只要整体上逃过国土监测卫星的“法眼”,显示耕地面积并未减少,就算躲过一劫。

据业内人士透露,现在的“假复耕”已经成为一个充分市场化的行业,有不少公司在专门做,这也从另一个侧面说明需求量的巨大。

目前保护耕地的模式容易流于形式,很难有预想的效果

即使出于所谓居安思危的考虑要保护耕地,其效果也没有达到,反而给各方造成损失

保护耕地最有力的武器,可能不是多少亿亩的耕地红线,也非依赖行政执法,而是充分保护农民土地权益。如果大幅度提高征地成本,地方政府向农民征地必须一家一户地谈判,形成政府与农户“一对多”的平等谈判关系,而不像现在一个村集体就“代表”了所有农户,怎么会有如此多的违规征用土地事件发生。

数据来源:论文《农村土地征用过程中政府行为的失范与规范 》

在征地价格奇低的情况下(农民仅得土地增值收益5%到10%),还会被层层克扣。可以说,现行的廉价征地制度,恰恰刺激了地方政府的征地冲动,导致了大量耕地流失。这与政府“保护耕地”的初衷是相背的。

不仅如此,由于保护耕地严重依赖行政力量,又导致了大量侵犯既有投资的现象。正如上文所说,一些地方为了应付卫星土地检查,屡屡刮起强拆、伪装风暴,很多投资转眼间灰飞烟灭。地方官员根本不管强拆、伪装后的土地,是否真能复耕。

这种只追求形式不追求效果的耕地保护,既没能保护耕地,也没能保护农民利益,还给城市居民和农民城市化带来伤害——地方政府低价征,高价卖,房地产用地价格被抬高的同时,大量城市居民成为房奴并且抬高了中国城市化的成本和门槛。

结语

“新铺马路上种黄豆”,表面的虚假背后,有着深层次的中国土地政策的隐忧。流于形式的“保护耕地”模式一天不变,类似弄虚作假就不会禁绝。

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