公积金制度是存是废出路何在?

目前,公积金已经失去了设立初衷,成为分配不公的一种表现形式,管理上问题多多。虽然呼吁取缔有一定道理,但最佳出路在于改革。应该从住房保障体制的金融政策性思路出发,尽快按照十八届三中全会《决定》要求“研究建立住宅政策性金融机构”,以解决城市低收入者、进城农民工和中产夹心阶层购房资金不足问题。

《住房公积金管理条例》实施已有12年。随着房价的快速上涨,公积金制度已呈现多方“不适”,修订《条例》呼声高涨,甚至遭遇“存废之争”。

公积金制度是中国特色的东西。2002年出台的《住房公积金管理条例》明确指出:目的在于促进城镇住房建设,提高城镇居民的居住水平。当时的一个背景是,在上个世纪90年代末期单位住房货币化改革以后,一些城市城镇职工住房困难问题凸现出来,随即从国家层面建立了由国家管理、职工和企业各自负担一部分资金,以减轻城镇职工住房负担的住房公积金制度。

住房公积金制度命运多舛。2002年建立以后,从2003年全国性房价就开始上涨,到2005年开始暴涨,最终是连续十年上涨。在高房价面前,住房公积金制度显得异常苍白无力。普通百姓连首付都交不起,根本谈不上买房,也就谈不上提取使用公积金,而只有缴纳等待退休提取的份儿。公积金制度对普通职工基本失去了建立时的初衷。

另一方面,一些收入较高阶层,对高房价没有感觉,不但缴纳公积金数额大,而且通过提取公积金或者公积金贷款,成为使用公积金的“专业户”。公积金制度成为了高收入阶层的福利和专享。

公积金制度从建立之初强制性约束就不强。国企、央企、烟草、国有金融企业以及上市公司等“落实较好”。公积金是职工个人从工资基数里按照一定比例比如12%扣除一部分,然后企业单位再按照相同比例补贴一部分,这两部分全部归职工个人所有。这里面有两个空子可钻:一是工资总额越高,企业单位补贴越多,高收入者个人所得越多;二是缴纳比例越高,单位补贴越多,个人所得越多。《住房公积金管理条例》第十八条:职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%;有条件的城市,可以适当提高缴存比例。由于没有规定上限比例,还有鼓励比例定高的意思。因此,许多国有垄断企业、金融企业和烟草公司系统等就肆意提高比例有最高达30%的。这就是有报道说,一些烟草、电力、银行等系统高管每月公积金就四五万的原因。公积金成为了变相高福利,最受益的是央企、金融企业和烟草公司等企业的高管人员。后来由于社会反响强烈,适度限制了最高比例。

而与此同时,一些民营企业私营企业根本没有公积金这一说,根本不给职工缴纳公积金。当然,民企私企本身各种异常沉重的税费等超负荷的经济负担,使得其很难负担起公积金。公积金事实上成了收入分配严重不公的助推器。

当然,公积金在内部管理上也存在严重问题。从决策机制上看,公积金的互助性决定了缴纳人是最终决策者。《住房公积金管理条例》第八条:应当设立住房公积金管理委员会,作为住房公积金管理的决策机构。住房公积金管理委员会的成员中,人民政府负责人和建设、财政、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占1/3,工会代表和职工代表占1/3,单位代表占1/3。然而,这个委员会基本形同虚设,职工代表、单位代表基本没有话语权。这就出现了公积金管理漏洞百出,挪用公积金情况屡屡发生,分食公积金收益情况频现,全国各自为政的公积金管理中心无论从计算机系统开发、业务营运管理、管理效率、资金运营等方面都存在严重问题。这些问题造成资金严重浪费,归根结底是由职工买单,是职工的血汗钱。

目前,公积金已经失去了设立初衷,成为分配不公的一种表现形式,管理上问题多多。虽然呼吁取缔有一定道理,但是,笔者认为,最佳出路在于改革。应该从住房保障体制的金融政策性思路出发,尽快按照十八届三中全会《决定》要求“研究建立住宅政策性金融机构”,以解决城市低收入者、进城农民工和中产夹心阶层购房资金不足问题。

基本思路是将现在的住房公积金规模和商业银行首套房优惠贷款资源整合在一起,成立中国特色的、专司住房保障金融支持功能的政策性或者准政策性住宅金融机构或者叫做住房保障银行。类似于美国政府资助的房利美、房地美公司。不同之处是,美国“两房”是在住房抵押债券市场给房贷机构提供流动性支持,而不是直接发放住房贷款。当然,未来的住房保障银行发展到一定规模后,也可以从事住房债券化业务,通过购买商业银行等贷款机构的住房债券产品给其提供流动性支持。

将职工缴存的住房公积金作为“住房保障银行”的特殊股金,不但享受存款利息收益,而且分享年度经营红利分红。为了确保“住房保障银行”的低成本资金来源,不妨从中央到地方所有预算内外财政资金一律存在“住房保障银行”里,由其负责汇划拨付结算。中央和地方每年财政资金合计在10几万亿元,足以保障“住房保障银行”的低成本资金来源,从而能够保障保障型住房建设和城市低收入者、进城农民工、中产夹心阶层购房的低利率贷款需求。同时,也规范了各级财政资金乱开户乱象。

总之,尽快建立中国版“住房保障银行”是公积金的归宿和出路。

作者:余丰慧,经济学家,著名经济金融评论家

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