丁一凡:国企改革中隐藏的玄机

国企下一步改革的方向具体如何,仍是人们猜测的题目。其实,从三中全会后不久上海公布的国企改革方案来看,它还是透露出了未来国企改革的一些端倪。

  2014年的两会上,国有企业改革成为代表们讨论的热门话题。可以说,从改革开放以来,国有企业改革已经被数次提上了议事日程,为何这次国有企业改革再度成为舆论注意的焦点呢?

  综合起来看,国企改革当下成为中国政府工作重点有以下几个原因:

一、随着国际金融危机的发展,中国的外部市场环境没有明显好转,经济增长不得不从依靠外部市场拉动转向依赖内部市场发展。为此,经济结构调整成为保持经济增长的必要条件。而国企是政府可以依靠、容易调动的力量。用中国俗语来说,以国企改革来促进经济结构调整,是个四两拨千斤的做法。

二、经济结构调整中,重要的是加强技术创新,取得某些技术上的突破,以保障投资收益的增长。中国是典型的“追赶”型经济结构,缺少原创性技术,更缺少为原创性技术提供资金的渠道。换句话说,没有风险投资机制限制了中国大量推出创新技术的能力。但是,在“追赶”型经济中,国家投资往往是风险投资的一种代替机制。政府瞄准了一些工业领域后,可以采用特殊优惠政策(即产业政策),鼓励向这些领域投资,而国企又往往是这种投资的载体。国企改革也包括如何找到刺激国企更好地走向技术创新的办法。

三、前些年,为了防止国际金融危机的影响,中国政府推出了4万亿的经济刺激计划。而国企承担了许多基础设施投资的项目,在刺激计划中显得一枝独秀。国企虽然在全球经济衰退的环境中为中国经济增长做出了巨大贡献,却也被冠以“借用垄断地位发横财”的恶名。2013年底18届3中全会指出,未来的经济改革要让市场充分发挥资源配置的根本性作用。所以,国企改革也是为了部分退出市场,给民营企业创造更多的发展空间。

四、随着经济发展水平的提高,公益服务质量改善成为百姓关注的另一个题目。然而,公益服务利润空间不大,甚至没有什么利润可言,所以在大部分国家,公益服务都是由国企承担的。然而,如何才能提高公益服务水平,提供更多、更好的公益服务,让普通百姓更好地享受经济发展带来的好处?这是负责公益服务的国企需要考虑的。那就只有通过国企改革,甚至通过改革政府对公益国企的管理方式来确保百姓能享受更好的公益服务。

国企下一步改革的方向具体如何,仍是人们猜测的题目。其实,从三中全会后不久上海公布的国企改革方案来看,它还是透露出了未来国企改革的一些端倪:

一、国企分类管理成为大趋势。国企虽然很多,但其实种类繁多,政府对它们的评价不容易一致。按照上海的方案,国企起码可以分成三类:公益服务类企业、技术创新带头型企业和竞争领域的企业。明眼人马上可以看出,管理这三类企业用统一的标准是不行的,必须制定不同的衡量标准来评估这三类企业的经营结果。公益企业主要看服务质量,创新企业主要看新技术创造能力,而竞争性企业主要才看赢利情况。

二、根据企业的性质,政府对它们的控制也会不同。比如,某些国企仍然会主要由国家掌控。公益性企业不赚钱,当然只能由政府管。创新性企业风险大,一般民营资本也不愿意进入,而且还涉及到国家竞争力问题,所以政府全面负责的可能性很大。竞争性企业的存在虽然有历史意义,但政府不一定会继续完全掌控。

三、竞争性领域的国企将逐渐过渡到混合所有制。其实,从法律角度上看,许多舆论认为是国企的大型企业,已经不是政府完全控制的企业了,因为它们已经是上市公司,资本结构非常复杂,已经在很大程度上成为“混合型”企业了。但是,因为这类企业中小投资者虽然是股东,但对企业的管理与经营没有什么发言权,所以未来可能要增强混合制企业中其他投资者在董事会中的声音。

四、混合所有制中,国家控股将逐步减退。竞争领域的国企变成混合制后,政府可以逐渐减少持股,将这类企业回归市场。政府办企业的目的终究不是赚钱,而是弥补空白。当然,如果混合制企业能给国家财政提供更好的收益,减少社会成本,那将是更好的结果。政府对某些领域的控制不一定体现在持多数股。根据欧洲某些国家的经验,在那些改制的国企中,政府仅凭“黄金股”,即某种少数股,也拥有对企业关键决定的否决权。

如此看来,未来的国企改革能为民营投资者提供什么机会呢?大概有以下几种可能:

一、参股分红。竞争领域的国企对外开放资本,私营与民营企业都可以投资。某些有自然垄断属性的国企利润不菲,投资参与这些企业可以分得可观的利润。

二、进入某些特殊市场。中国的市场是逐渐开放的,比如政府采购等有些领域至今仍未完全放开。投资参与某些国企便可以进入某些特定的市场,是进入这些市场的一种捷径。

三、参与企业管理,改善经营水平。改革国企,把国企变成混合制企业,目的之一就是要改善企业的经营水平。当民营和私营投资者参与国企的投资与管理时,有可能会带来新的经营理念和管理方法,有可能进一步提高企业的经营效果。

四、如果在参与国企改革的过程中,私营或民营投资者能表现出他们的作用,能大大改善企业的经营结果,它们在未来的国企改革中,肯定能获得更大参与权,获得更大的利润。

作者:丁一凡  国务院发展研究中心世界发展研究所副所长

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